O artigo sustenta que a inclusão dos incentivos ao P&D da Lei de Informática (8.258/1991 e 8.387/2001) no cálculo do gasto público para o apoio à pesquisa e desenvolvimento, ao lado daqueles concedidos pelos instrumentos de apoio à inovação criados na década de 2000 ― fundos setoriais, equalização de taxa de juros, subvenção, e incentivos da Lei 11.196/2005 ("do Bem") ―, mascara a timidez do apoio público, e sua relativa ineficácia "para alterar o quadro da inovação no País". De acordo com o estudo, em 2008 os incentivos da Lei de Informática responderam por 2/3 do total do gasto público, que chegou a 0,15% do PIB, ante 0,50% do PIB para o gasto privado em P&D ― um percentual apreciável, da mesma ordem que Japão (0,15%), Reino Unido (0,14%) e Espanha (0,10%).

Ocorre que a característica principal dos incentivos da Lei de Informática ― de estimular não verdadeiramente a atividade de P&D, e sim a produção de eletroeletrônicos em outros lugares do País que não a Zona Franca de Manaus ― torna dubitável ― a ser visto com "cautela", nas palavras do artigo ― sua inclusão entre os instrumentos. Se excluída, o percentual do gasto público em incentivos para P&D&I cai para 0,07% do PIB, equivalente ao que o México aplica (0,05% do PIB).

O estudo destaca que a renúncia fiscal prevista pela "Lei do Bem", "nas estimativas recentes do MCT", induz investimentos das empresas no valor de cinco vezes o benefício ― o que é classificado de muito positivo por Pacheco. A capacidade de alavancagem dos incentivos também é afetada pelo fato de um pequeno número de empresas se beneficiarem deles: são 800, entre 30 mil que declaram inovar, as firmas a se utilizarem da Lei de Informática e da "Lei do Bem".

A concentração dos incentivos em tão poucas empresas leva o artigo a também concluir que a ampliação do gasto público será mais eficaz na alavancagem de recursos privados em P&D se for aumentada a parcela de investimentos na forma de subvenção ou compras governamentais.

"Os incentivos da Lei de Informática são fictícios. Se retirá-los, a receita tributária não sobe, portanto não há renúncia efetiva, apenas virtual", afirmou Pacheco, em e-mail, a Inovação. "É uma lei de incentivo à produção, não ao desenvolvimento tecnológico", acrescenta, ao explicar por que os incentivos da Lei de Informática não deveriam ser considerados, de forma integral, no cômputo dos incentivos dados para as atividades de inovação tecnológica no Brasil. O foco da lei é tornar a produção do setor eletroeletrônico do restante do País compatível com os incentivos criados para as empresas instaladas na Zona Franca de Manaus. Sem o incentivo, a produção migraria para a capital amazonense, onde não se recolhe o Imposto de Importação e há um forte redutor do IPI.

Uma consequência gerada pela argumentação do artigo é a dificuldade de o País atingir a meta de elevar o gasto total privado em P&D de 0,51% para 0,65% do PIB, como proposto na Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e no PAC da Ciência, do Ministério da Ciência e Tecnologia. Para isso, diz o estudo, o apoio governamental deveria aumentar de 0,07% para 0,09% do PIB. "Parece pouco, mas não é. Representa um aumento de quase 30% e, embora nos pareça estar dentro das possibilidades brasileiras, é equivalente a toda a subvenção hoje concedida às empresas que fazem P&D", alerta o documento.

Estudo do Ipea traz análise semelhante sobre concentração dos incentivos

O diagnóstico de Pacheco coincide com o estudo apresentado em 24 de fevereiro pela Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais, Inovação, Produção e Infraestrutura do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) sobre a "Lei do Bem". A economista Graziela Ferrero Zucoloto fez um estudo inicial sobre os impactos da lei nas atividades de P&D no Brasil, publicado pelo Ipea no boletim Radar, número 6, de fevereiro de 2010. Ela mostra que, em 2008, quando 441 empresas se beneficiaram dos incentivos previstos, 63,5% eram nacionais e 36,5% multinacionais. Empresas de grande porte representaram 59% das firmas beneficiadas e 93,4% dos gastos de custeio em P&D naquele ano. Segundo a Pintec 2005, 12% das empresas que realizam atividades de P&D no Brasil são de grande porte, mas representam 75% dos investimentos privados em P&D feitos no País.

Graziela também constatou que 70,3% dos gastos totais de custeio de P&D em 2008 têm origem em apenas três setores: petróleo; indústria automobilística; e outros equipamentos de transportes, em que se inclui o setor aeronáutico. "Análise preliminar sugere que este instrumento [os incentivos fiscais da "Lei do Bem"] ainda não foi capaz de estimular a diversificação setorial destes investimentos no Brasil, dado que seus benefícios são majoritariamente capturados por setores que já desenvolviam esta atividade [de P&D]", aponta ela no estudo.

Na rápida apresentação que Graziela fez de sua pesquisa no dia 24 de fevereiro no auditório do Ipea, em Brasília, ela contou que a análise dos instrumentos de incentivo à inovação no Brasil deve ser aprofundada no segundo semestre deste ano. Um dos itens a ser analisado será justamente se deveria ser objetivo da "Lei do Bem" promover uma diversificação setorial nos investimentos em P&D ou se o papel da lei seria o de promover apenas o efeito de adicionalidade; se os setores beneficiados hoje precisam desses recursos, ou se os incentivos na verdade estão funcionando mais como um prêmio para as empresas, pois elas já inovam e iriam investir em P&D, mesmo sem os incentivos; qual a capacidade da "Lei do Bem" de estimular as empresas que ainda não fazem P&D a fazê-lo; e se haveria uma forma mais eficaz de utilizar os incentivos fiscais previstos à inovação na promoção da P&D.

Perfil dos incentivos concedidos no Brasil

No levantamento da participação de cada instrumento no total dos incentivos concedidos à P&D privada no Brasil apresentado no estudo do Iedi, Pacheco constatou que 61% se referem aos benefícios da Lei de Informática, 30% aos da "Lei do Bem", 6% à subvenção prevista na Lei de Inovação (10.973/2004), 2% à subvenção na forma de equalização da taxa de juros nas operações da Finep, prevista na lei 10.332/2001, e 1% a outras subvenções previstas na lei 10.332 e às concedidas no âmbito da lei 8.661/1993, que criou o Programa de Desenvolvimento Tecnológico Industrial (PDTI).

Em termos de valores, o estudo do Iedi diz que os incentivos concedidos pela "Lei do Bem" foram de R$ 229 milhões em 2006, R$ 883,9 milhões em 2007 e R$ 1,5 bilhão em 2008. A Lei de Informática concedeu R$ 1,9 bilhão em 2006, R$ 2,7 bilhões em 2007 e R$ 3,1 bilhões em 2008. A subvenção criada pela Lei de Inovação concedeu R$ 40 milhões em 2006, R$ 344,8 milhões em 2007 e R$ 319 milhões em 2008. Os incentivos com a equalização de juros foram de R$ 66,3 milhões em 2006, R$ 78,7 milhões em 2007 e R$ 89,6 milhões em 2008. As outras subvenções, da Lei 10.332, totalizaram R$ R$ 32,6 milhões em 2006, R$ 32,4 milhões em 2007 e R$ 49,5 milhões em 2008. Se contabilizados os incentivos de todos os instrumentos, o total concedido em 2006 foi de R$ 2,3 bilhões em 2006, R$ 4 bilhões em 2007 e R$ 5,1 bilhões em 2008. Tirados os valores relacionados aos incentivos concedidos pela Lei de Informática, o total de incentivos à P&D privada em 2006 é de R$ 367,9 milhões em 2006, R$ 1,3 bilhão em 2007 e R$ 2 bilhões em 2008.